Jusqu’à la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM) il n’existait pas de compétence territoriale en lien avec le grand cycle de l’eau. Toute personne morale ou physique, de droit public ou privé, pouvait mettre en place des digues en respectant la réglementation.

Le besoin de clarification de leur maîtrise d’ouvrage a été identifié, car les digues dites « orphelines » sont nombreuses, et la difficulté à identifier certains gestionnaires ne permettait pas d’assurer un suivi adapté.

De même les communes, les intercommunalités, les départements et les régions pouvaient se saisir de la gestion des milieux aquatiques et créer des groupements pour entretenir ou restaurer ces milieux, mais cela n’avait pas de caractère obligatoire.